深度 | 深化供熱管理改革 夯實民生采暖基石 進一步挖掘熱電聯產政策支撐和經營績效

黨的二十屆三中全會通過的《關于進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》指出，“在發展中保障和改善民生是中國式現代化的重大任務。必須堅持盡力而為、量力而行，完善基本公共服務制度體系，加強普惠性、基礎性、兜底性民生建設，解決好人民最關心最直接最現實的利益問題，不斷滿足人民對美好生活的向往。”北方地區的高質量民生采暖供熱是人民群眾溫暖過冬最關心最直接最現實的利益問題，是人民生活水平和生活品質提高的重要標志之一，是基礎性普惠性兜底性的民生工程，是中央企業義不容辭的使命擔當。

（來源：微信公眾號“ 電聯新媒”  作者：趙巖）

我國供熱改革歷程

根據國家住房和城鄉建設部統計數據，截至2023年，全國集中供熱面積143.24億平方米，較2000年增長了12倍，供熱量達到53億吉焦，供熱管網長度達到62.69萬千米，除傳統秦嶺淮河以北傳統供暖區域外，湖北、貴州、安徽、江蘇等部分地區也開展了居民供暖，供熱面積超過1.1億平方米，同時隨著生活水平的提高和經濟社會發展的需要，全國各地也開展了分布式分散式供熱的試點。據清潔供熱產業委員會（CHIC）統計，在國務院《打贏藍天保衛戰三年行動計劃》和“雙碳”目標的指引下，北方清潔供熱面積超過186億平方米，清潔供熱率達到76%。

供熱體制改革持續深入

2003年，住房和城鄉建設部、國家發改委等八部委聯合印發了《關于城鎮供熱體制改革試點工作的指導意見》（建城[2003]148號），充分認識到在“三北”地區開展供熱體制改革試點的復雜性、艱巨性和長期性。首先是轉變觀念，引導城鎮居民轉變福利供熱采暖的舊觀念，理解和支持供熱體制改革，提出逐步實施供熱計量收費制度。

2005年，八部委再次出臺《關于進一步推動城鎮供熱體制改革的意見》（建城[2005]220號），進一步明確了煤熱聯動的原則，開放供熱市場和推進供熱商品化、節能降耗和加強監管等方面的工作要求，提出了穩步推進供熱計量收費的具體要求。

供熱計量改革任重道遠。2006年，住房和城鄉建設部印發《關于推進供熱計量的實施意見》（建城〔2006〕159號），2010年又發布了《關于進一步推進供熱計量改革工作的意見》（建城[2010]14號），主要針對城市集中供熱基本上按熱用戶的采暖面積收費、缺乏計量設備和調節手段、沒有供熱計量設施、熱用戶無法進行自主調節、供熱能源浪費嚴重的現狀，確立了改革目標、技術措施和工作任務，要求“十二五”期間，北方采暖地區地級以上城市達到節能50％強制性標準的既有建筑，基本完成供熱計量改造，實現按用熱量計價收費。截至2020年底，北方地區安裝供熱計量裝置的建筑面積約24億平方米，實施供熱計量收費面積約10.5億平方米，僅占城鎮集中供熱面積的10%，實施供熱計量改造和收費任重道遠。

供熱價格改革穩步實施。2007年，國家發改委與住房和城鄉建設部印發《城市供熱價格管理暫行辦法》；2017年，國家發改委公布《關于進一步加強壟斷行業價格監管的意見》，對供熱價格的基本形成機制、成本監審制度和熱力商品化的理念進行了規定和強化，同時，財政部、國家稅務總局也陸續出臺關于供熱稅收的優惠政策。2017年，國家發改委印發《北方地區清潔供暖價格政策意見的通知》；2020年，國家發改委對《城鎮集中供熱價格和收費管理辦法（征求意見稿）》《城鎮集中供熱定價成本監審辦法（征求意見稿）》公開征求意見，明確了電、熱成本分攤原則；2021年，國務院辦公廳發布《關于清理規范城鎮供水供電供氣供暖行業收費促進行業高質量發展的意見》（國辦函〔2020〕129號），進一步清理供熱環節不合理收費，取消管網建設費，并明確采暖熱價應納入地方政府定價目錄，對熱價改革提出了要求。“雙碳”目標實施以來，國家加快完善城鎮集中供熱價格機制和計量收費改革，將北方冬季采暖用煤納入長協煤保障體系，進一步明確供熱民生保障堅持價格機制和財政補貼雙向結合，推動建立煤熱、氣熱聯動機制。2023年以來，各地方為緩解熱電企業經營壓力，再次啟動煤熱價格聯動，已經有7個省份24個地級市出臺了熱價調整政策。此次煤熱價格聯動，距離2008年國家發改委發布的《關于做好冬季供熱采暖工作有關問題的指導意見的通知》中，要求北方地區大規模進行熱價調整已經過去了15年。

供熱管理改革路徑清晰。我國加速供熱系統的綠色低碳轉型，能源清潔高效利用取得新的成效，綠色低碳技術實現新突破。2018年，《中華人民共和國節約能源法》和《中華人民共和國大氣污染防治法》出臺，國家鼓勵推進熱電聯產和集中供熱；2021年，國家能源局發布《關于因地制宜做好可再生能源供暖相關工作的通知》，同年，國家發改委、國家能源局發布《關于推進電力源網荷儲一體化和多能互補發展的指導意見》，要求推進可再生能源供熱，結合清潔取暖和清潔能源消納，研究熱電聯產機組、新能源電站、靈活運行電熱負荷一體化運營方案。2022年，國家發改委、國家能源局印發《“十四五”現代能源體系規劃》，對全面提升供熱系統能效、保障熱力安全穩定供應、確保群眾溫暖過冬提出了要求，加快推動了傳統供熱行業向現代供熱行業的轉變。2024年，國務院印發《2024～2025年節能降碳行動方案》，再次明確推進北方地區清潔取暖，推動余熱供暖規?；l展、老舊供熱管網等更新升級，加快建筑節能改造，加快供熱計量改造和按熱量收費，并明確提出了量化指標和時限要求。

供熱改革經驗助力供熱行業高質量發展

第一，堅持以人民為中心是供熱管理改革的出發點和落腳點。供熱關系到居民的生活質量，特別是在寒冷的冬季，供熱問題直接影響著人民的健康和幸福感。我國供熱改革始終堅持以人為本，以群眾的實際需求為導向，解決供熱系統中存在的供熱不均、收費不公和環保問題，從而提升供熱服務質量。首先，供熱改革要保障供熱的基本需求，確保人民群眾在冬季有足夠的溫暖。其次，推動供熱方式的多樣化和清潔化，加快引入環保、節能的供熱方式，減少污染物的排放，營造綠色、健康的生活環境。再次，推進供熱管理的透明化，加強對供熱企業的監管，保障收費的合理性和透明度，維護用戶的利益。以人民為中心的供熱改革，不僅是為了滿足人民群眾的供暖需求，更是為了增強人民的幸福感和獲得感，實現社會和諧與可持續發展。改革不僅是技術和政策上的創新，更是政府對人民福祉的承諾和體現。

第二，堅持守正創新是供熱管理改革的著力點。供熱管理改革在保證供熱服務基本穩定和安全的前提下，引入供熱商品化改革和計量改革等新理念、新技術，不斷推動供熱行業的高質量發展。從北方區域供熱改革實踐看，既尊重歷史形成的供熱習慣和經驗，又通過不斷完善體制機制建設，確保供熱設施安全運行和供熱質量達標，為居民提供可靠的溫暖保障。同時，通過引入先進的節能環保技術，逐步推廣太陽能、地熱能等清潔能源供熱，從根本上減少供熱系統對環境的不良影響。同時，加強智慧供熱管理系統的建設，利用大數據、物聯網等技術手段，實現對供熱過程的實時監控、科學調控，以提高供熱效率、降低資源消耗、提升精細化水平。

第三，堅持系統觀念是供熱改革不斷推進的關鍵。供熱改革涉及技術、管理、政策、環保等多個方面，需要從全局出發，統籌考慮各方因素，才能實現供熱改革的目標：既要滿足短期冬季居民的供熱需求，又要兼顧長期的環保、節能和社會效益。一方面，要統籌管理好供熱基礎設施的建設和維護，保障供熱系統的穩定性和可靠性，任何一個環節的缺失都可能影響整體的供熱效果，因此，需要加強從供熱源頭到用戶末端各個環節的協同，確保供熱服務的完整性和持續性。另一方面，要推動政策、資金、技術的協同發展，在政策支持和資金投入方面，鼓勵技術創新，推動清潔供熱和智慧供熱，實現清潔和效率的雙重目標。同時要時刻關注供熱輿情，聽取用戶意見、滿足用戶需求，切實把改革政策和各項措施落實落地。

進一步深化供熱經營管理改革的路徑探索

供熱改革涉及面廣、錯綜復雜，雖然早在2020年國家有關部委就開始對供熱定價和成本監審辦法征求意見，但遲遲沒有出臺，也說明供熱體制機制的復雜程度較高，涉及民生供熱社會責任、清潔替代減碳降耗、經濟供熱企業效益、電熱協同行業對標等多個目標。如果根據熱量法進行熱電成本分攤的核算，北方地區采暖供熱的熱力生產企業幾乎全面虧損，熱力銷售企業呈現保本微利狀態，在現行熱價體系下，供熱企業賬面虧損嚴重，甚至出現投產即虧損或長期虧損的局面，多數熱電聯產企業只能依靠以電補熱、財政補貼彌補部分成本。這其中既有熱電成本分攤核算方法的爭議，又有長期以電補熱固化思維的影響，沒有充分認識和深入研究電、熱兩種商品的真實價值，沒有考慮熱電聯產機組對一次能源梯級利用的效率提升、發電能耗下降、減碳環保收益等綜合效益的影響。因此，要把供熱經營要放在企業經營中看待，才能持續探索供熱經營管理改革的科學路徑。

政策支撐，推動傳統產業向新質生產力轉型升級

傳統的供熱轉型不僅是技術上的進步，更是服務質量、節能環保等方面的全面提升，而這一切都離不開政策的引導和支持。要正確看待熱價調整、供熱補貼和成本補償的關系，理解政府對低價供熱的訴求和供熱成本補償的矛盾，通過研究推動科學合理的價格機制，推進供熱行業向更加清潔、高效、智能化的方向發展。持續增加資金補貼、稅收優惠等方式，激勵供熱企業進行技術創新和設備升級，引入清潔能源供熱技術，有效降低碳排放，推動綠色供熱。推動政策引導，建立智慧供熱管理系統，利用物聯網和大數據技術，實現對供熱全過程的精細化管理，提高資源利用效率。規范供熱行業發展，加強監管，確保供熱服務質量，保障用戶權益。政策的支持與引導將為供熱行業的轉型升級提供堅實保障，確保符合綠色發展和可持續發展的行業發展總體方向。

管理協同，促進供熱生產與智慧運營深度融合

在供熱轉型升級的背景下，傳統管理模式已難以滿足現代供熱高效、精準和綠色的發展需求。通過上下游管理協同，將供熱生產、熱力水力平衡調度、用戶需求、智慧技術等各要素整合起來，提升系統的整體效率，才能實現供熱系統既穩定又環保的目標。研究建設供熱智慧管理平臺，統一調度熱源、熱力管網和末端用戶需求，精準監控和實時動態調整供熱流量、溫度、能耗和負荷分配，提升系統響應速度和資源利用效率。超前做好計量收費的準備工作，更好地滿足用戶個性化、實時化的供熱需求，應對不同天氣、區域的變化，降低供熱成本，提升供熱量效。

價值創造，由生產型向生產服務型轉變

供熱經營由生產型向生產服務型轉變是供熱行業實現高質量發展的重要方向。核心在于從單純的供熱生產逐步拓展為更貼近用戶需求的服務體系，通過綜合能源服務、技術創新和管理模式的優化，提升用戶體驗和滿意度。以用戶為中心，提供包括供熱質量管理、能耗優化、溫度調控等在內的多元化服務；通過智能化手段，了解和分析用戶的實際用熱需求，實施差異化供熱，實現按需供暖，既提升了供熱效率，還能有效減少維護成本和能耗。同時，加強品牌建設，把供熱服務作為供熱品牌的核心競爭力之一，實現“以人為本”的供熱服務理念，創造經濟價值、社會價值和環境價值。

熱電聯產企業提升供熱經營績效的建議

電熱協同提升，激發供熱企業創新活力

在電力現貨市場中，供熱機組面臨的市場環境復雜多變，價格波動頻繁、供需關系實時變動，要求供熱機組具備高度的靈活性和快速的市場應變性，以降低運營風險。熱電聯產企業必須摒棄發電和供熱割裂的經營理念，綜合考慮電、熱、碳的綜合效益，由追求量的增長轉到更注重質的提升上來，合理進行熱電成本分攤，考慮供熱影響發電出力和能源利用效率提升的因素。研究支持國家供熱計量收費改革，提高資源利用效率和單位熱量的效益，調整完善電熱運行模式、熱電聯產與熱電解耦協同，通過技術創新，把更多的機組出力用于支撐發電的靈活性，增強電力市場的競爭力。

供熱政策支持，激勵供熱經營創效能力

采暖供熱是重要的公共服務，屬于政府兜底保障范疇，面臨涉及面廣、管理鏈條長，熱力生產環節虧損、輸送環節保本的現狀，地上地下設施維修、維護成本高，僅通過價格機制或市場競爭難以全額回收投資成本，因此，需要更多政策給予支持。通過落實稅收減免、清潔取暖補貼、計量改造補貼、供熱成本補貼等財政稅收政策，研究完善供熱產品定價機制和成本監審制度，摸清供熱資產和成本，爭取地方政府支持，逐步提高熱價水平，進一步彌補供熱虧損，激勵供熱企業優化供熱運行、加強老舊小區管網改造、強化跑冒滴漏巡檢、減少單位建筑面積耗熱量，提升單位熱量創效能力。

源網精益管理，挖掘供熱服務競爭潛力

一是加強熱源、熱網精益化管理，強化源、網、換熱站聯合優化和智慧供熱運營平臺的作用，優化燃料采購，協同電熱運行，實現更精細化的成本控制、更精準化的水力平衡、更穩定的供熱輸出、更及時的故障響應，探索終端儲能儲熱和機組煙氣、循環水余熱余溫高效回收利用。二是高度重視供熱營銷服務工作，加強輿情監控，爭取優化優質大用戶長期合同的簽訂，既要鎖定穩定的蒸汽用戶，又要防止用戶“一家獨大”，給熱電機組帶來運營風險。三是開展綜合能源服務要向用戶側延伸，通過提高服務大廳管理水平、豐富收費渠道和回收模式，提供代理購電、能耗管理、維修維護、用能咨詢等服務，進一步提升用戶的滿意度和忠誠度。